Dyre velferdstjenester i utkantkommuner – bør smådriftsmodeller for velferd utvikles?

Dyre velferdstjenester i utkantkommuner – bør smådriftsmodeller for velferd utvikles?

24. februar 2005

Dimensjoneringen av kommunale velferdstjenester er i stor grad styrt av nasjonale standarder. Nå etterlyses mer tilpassede smådriftsmodeller.

Norut NIBR Finnmark setter i en ny rapport fokus på utviklingsutfordringene og vilkårene for tjenesteproduksjon i et utvalg finnmarkskommuner. Undersøkelsen er gjort på oppdrag fra Fylkesmannen i Finnmark.

Nasjonale standarder dimensjonerer velferdstjenestene Kommunene bruker i dag mer enn 70 prosent av sine samlede ressurser på velferdstjenester. De store kommunale tjenestene er grunnskolen, pleie- og omsorgstjenester samt helse- og sosialtjenester. Ett sentralt kjennetegn ved de kommunale velferdstjenestene er at de i stor grad er lov- og/ eller avtaleregulert. Dette betyr at de i prinsippet skal være likeverige uansett hvor i landet brukeren befinner seg. Nasjonale standarder og regler legger dermed i stor grad føringer for dimensjoneringen av de lokale velferdstjenestene. I distriktskommuner fører dette ofte til at tjenestene ikke blir riktig dimensjonert i forhold til befolkningen.

Terskelnivå bidrar til lavere effektivitet De nasjonale standardene forutsetter ofte at kommunene må opp på et terskelnivå for tjenestene (terskeltjenester). Dette gir tjenester med høye faste bunnkostnader. For kommunene som inngikk i vår undersøkelse, bidrar lange avstander internt samt i og mellom kommuner, andre kommunikasjonsmessige begrensinger og ikke minst klimatiske forhold vinterstid, til at tjenestetilbudet ikke blir effektive i forhold til de økonomiske overføringene som går til kommunene. Rapporten viser at den ordinære kostnadsdekningen i inntektssystemet ikke fanger opp de reelle kostnadene finnmarkskommunene har knyttet til produksjonen av velferdstjenester, og at kommunene finansierer underdekningen med det som ytes i Nord-Norge- og regionaltilskudd. Disse tilskuddene har imidlertid en annen regionalpolitisk begrunnelse. Ytterligere effektiviseringskrav gjennom tilstramming av kommuneøkonomien framover vil forsterke dette.

Kommunesammenslåing ingen løsning For disse kommunene vil ikke kommunesammenslåing være noen løsning på utfordringene. Bosettingsmønsteret og de kommunikasjonsmessige forholdene fører til at dette vanskelig kan forenes med akseptabel tilgjengelighet fra lokalsamfunnene til de viktigste offentlige tjenestetilbudene som skole, eldreomsorg og helsetjenester.

Etterlyser tilpassede smådriftsmodeller Det er grunn til å spørre hvorfor det i Norge ikke har vært arbeidet mer med smådriftsmodeller innenfor velferdstjenestene.Utvikling av alternative driftsformer tilpasset behovene i distriktskommunene vil slett ikke være en uproblematisk prosess. Prinsippet om likeverd i det kommunale tjenestetilbudet tilsier at utvikling av smådriftsmodeller må innebære noe annet og mer enn en ren nedbygging av velferdstilbudet til befolkningen i distriktskommunene, sammenlignet med tilbudet som kan gis i de mer befolkningstette delene av landet som dagens terskelkrav er tilpasset for. Tjenestenes godhet må måles ut fra om de fyller de behov som forefinnes lokalt. Dette fordrer en helt annen diskusjon om riktig innretning, kvalitet og innhold på tjenestene enn det som kan avledes av formaliserte kriteria som ligger i de standardiserte lov- og regelsettene som til nå har vært styrende for tjenestedimensjoneringen.

Utviklerrollen i fare for å bli prioritert bort I de kommuner hvor velferdstjenestene har 'slukt alle' kommunale ressurser, har kommunen i realiteten ingen midler å sette inn til samfunnsinvesteringer som kan bidra til vekst og utvikling. Særlig i utkantstrøk har kommunen en helt sentral rolle i å forme det robuste samfunn - det samfunn som kan møte utfordringer på en slik måte at det gir vekst og positiv utvikling. Et helt vesentlig spørsmål er om de lovpålagte velferdsoppgaver i seg selv er nok til å skape robuste samfunn i distrikts-Norge. Selv om velferdstjenester er viktige, og man tradisjonelt sett har valgt å fokusere og prioritere disse, vil en for ensidig vektlegging av velferdstjenester i verste fall bety at utviklerrollen og investering i samfunnets framtid blir prioritert bort. I denne situasjonen vil det være de enkelte kommunestyrer i distriktskommunene som må ta de nødvendige grep for å dreie utviklingen i retning mot robusthet og stabilisering. Kommunestyrene i distriktskommunene står i dagens situasjon overfor et utfordrende valg mellom hvilke politikkområder som skal stå sentralt i kommunenes overlevelses- og utviklingsstrategi. En 'avpolitisering' av kommunens rolle som velferdsprodusent som sentralt element i kommunestyrets utviklingsstrategi vil kunne gi rom for en tilsvarende sterkere politisering av kommunens samfunnsutviklerrolle.

Rapporten er skrevet av seniorrådgiver Inge Berg Nilssen, seniorforsker Maar Stangeland og forsker Gunn Jorunn Kristiansen. Prosjektet ble finansiert av Fylkesmannen i Finnmark.

Kontaktperson: Inge Berg Nilssen, tlf 78 45 71 03.